La recente delibera dell’Autorità nazionale anticorruzione ha chiarito come i fondi Pnrr di tipo grants si possono aggiungere ad altri fondi pubblici e superare il limite del 49% di contributo pubblico nelle operazioni di partenariato pubblico-privato. Si aprono così grandi opportunità anche per i piccoli Comuni.

di Andrea Ballocchi

Quali prospettive si aprono per gli enti pubblici e privati grazie alla delibera dell’Autorità nazionale anticorruzione in tema di Pnrr e operazioni di partenariato pubblico-privato (Ppp)? Essa ha chiarito che le risorse dei fondi europei a fondo perduto non contribuiscono al computo del contributo pubblico. La delibera interviene, in particolare, sul limite del 49% di contributo pubblico nelle operazioni di Ppp e sull’utilizzo dei contributi europei a fondo perduto.

«Quindi, anche i fondi Pnrr di tipo grants si possono aggiungere ad altri fondi pubblici e superare così il limite del 49%», ha sintetizzato di recente su Linkedin Marco Leonardi, capo del dipartimento Programmazione economica presso Presidenza del Consiglio dei ministri. È una chiarificazione importante, quella dell’Anac, che potrà essere di aiuto per i tanti Comuni, ma anche per i borghi che intendono progettare e realizzare opere importanti in tema di transizione ecologica, energetica o digitale, per fare solo qualche esempio.

«Finora il Pnrr è stato costituito in gran parte da norme o bandi o riparti di fondi da parte dei ministeri centrali. D’ora in poi tocca ai comuni spendere le risorse. Occorre aiutarli in ogni modo», specificava ancora Leonardi.

Il partenariato pubblico-privato e le opportunità aperte

Per comprendere come questa delibera possa essere di aiuto occorre partire dal partenariato pubblico-privato. È una forma di cooperazione tra i poteri pubblici e i privati finalizzata a finanziare, costruire e gestire infrastrutture o fornire servizi di interesse pubblico.

In molti casi (molto spesso fuori dal Pnrr) i comuni devono scegliere se costruire un’opera in appalto o in Ppp, che si differenza dagli appalti perché i privati devono sostenere gran parte dei rischi delle iniziative di interesse pubblico. «Il Codice dei contratti pubblici impone un limite del 49% di contributo pubblico alle operazioni in Ppp», segnalava ancora Leonardi. «Questo limite però è stato da sempre dibattuto dagli operatori».

Con la delibera dell’Autorità nazionale anticorruzione che va a chiarire che le risorse dei fondi europei a fondo perduto non contribuiscono al computo del contributo pubblico, si aprono prospettive importanti, di aiuto per lo sviluppo delle operazioni di Ppp.

La delibera afferma che “se non incidono sulla finanza pubblica nazionale e non risultano in qualche modalità o forma a carico della pubblica amministrazione, i finanziamenti a fondo perduto di provenienza euro-unitaria, anche nell’ambito del Pnrr, possono ritenersi esclusi dalle valutazioni in merito al contributo pubblico e, in particolare, al perimetro del 49%”, come prescritto dal Dlgs 50/2016, in quanto destinati a “nettare” la quota di investimento. “In caso di distinzione tra risorse europee a fondo perduto (grants) e prestiti onerosi soggetti a obbligo di restituzione da parte dello Stato italiano (loans), la predetta indicazione si applica esclusivamente ai grants”.

Norma risolutiva e concreta

Gli addetti ai lavori hanno accolto con favore questa delibera, da tempo invocata per sbloccare procedure su lavori delicati come, quelli di edilizia residenziale pubblica. «Pensiamo, per esempio al Superbonus 110%: anche questo viene alimentato dai fondi Pnrr. Con un limite del 49% è evidente che nessun soggetto privato si sarebbe fatto coinvolgere in un intervento di riqualificazione del patrimonio di edilizia residenziale pubblica e per quanto possa essere appetibile è un’opera fredda a rischio, perché viene comunque fatto in ambiti urbani che sono in degrado, con i conseguenti rischi in termini di manutenzione molto elevati. Se invece si riesce a sfruttare assieme la possibilità di superare il 49%, il privato mette una quota di investimento e la spalma su canoni di disponibilità, consentendo il recupero di zone spesso molto degradate in cui il soggetto privato non avrebbe interesse a investire», spiega Samantha Battiston, avvocato civilista e amministrativista, fondatrice dello Studio Sb e Pnrr Avvocati ed esperta di tematiche legate allo sviluppo della smart city, transizione digitale e comunità energetiche.

Opere fredde e Ppp, lo scenario attuale

Il problema più sentito riguarda le opere fredde, ossia quelle per le quali il privato che le realizza e gestisce fornisce direttamente servizi all’amministrazione pubblica e trae la propria remunerazione da pagamenti effettuati dalla stessa. «Perché si configuri un’operazione di partenariato pubblico-privato è fondamentale che l’operatore economico assuma tutti i rischi», specifica ancora Battiston. «Nel caso specifico del Ppp, i rischi sono legati alla gestione operativa. Quindi le manutenzioni straordinarie, anche per il rischio di atti vandalici, per esempio, devono essere giocoforza a carico del privato. Se non c’è un incentivo significativo, l’imprenditore privato non investe. I privati hanno cominciato a investire laddove, ad esempio, sul patrimonio di edilizia residenziale si è utilizzato il superbonus».

Effetto positivo sugli investimenti

Quello attuato dalla delibera Anac produce un effetto leva perché è possibile contare su fondi strutturali, i fondi Ue, le risorse del Pnrr e in più tutta la quota del privato, che non deve provvedere al 51% dell’investimento immediatamente e poi rischiare di doverlo spalmare nel canone di disponibilità, operativo durante la durata del Ppp.

I benefici generati dalla delibera Anac sono possibili, ma occorrono determinate condizioni preliminari. «Quando si partecipa a un avviso Pnrr è fondamentale avere le idee ben chiare già in questa fase sull’intervento da realizzare, perché occorre definire la modalità di partecipazione dei bandi per l’erogazione del fondo e gli obiettivi in termini di tempo e di risultato operativo», spiega ancora l’avvocato Battiston. «Significa che deve essere già avvenuto un dialogo col privato. Pensiamo a quando arriverà il bando per l’assegnazione di fondi per l’avvio delle comunità energetiche, ci saranno amministrazioni previdenti che si saranno mosse prima e che avranno già un progetto di fattibilità per realizzare l’intervento».

Nell’ambito del partenariato pubblico-privato, la regola era che si poteva contabilizzare l’opera fuori dal bilancio e di indebitamento se il contributo non superasse 49%, ora questo si svincola. «Ma già questo era già stato accennato dal 2006 con le linee guida Eurostat in cui si affermava che i fondi strutturali non si dovessero computare nel 49% ma agiscono in prededuzione».

Opportunità per i piccoli Comuni e per i borghi

Il chiarimento ottenuto con la delibera Anac smarca le amministrazioni pubbliche dagli oneri economici, potendo contare su risorse in grado di coprire anche al 100% le spese. Pensiamo ai borghi, per i quali si aprono opportunità ancora più importanti. Si concretizza così quello che nel testo del Piano nazionale di ripresa e resilienza si citavano come benefici conseguibili dall’utilizzo dei fondi del Pnrr per sostenere oppure attrarre investimenti privati attraverso il mercato, per esempio tramite forme di Ppp, contributi a progetti di investimento, prestiti o garanzie: “in tal caso l’impatto sarebbe ben maggiore per l’operare di un effetto leva”.

Resta da comprendere come un ente pubblico possa cogliere queste opportunità. Si sa che i Comuni, specie quelli di piccola dimensione, non sono strutturati a individuare possibili bandi e avviare un percorso che porti un’idea progettuale alla sua realizzazione in Ppp.

Che fare allora? «È consigliabile che un’amministrazione pubblica investa quanto meno all’inizio in attività di supporto e si affidi a professionisti che sappiano intercettare i bandi e dialogare con l’operatore economico privato. Spesso, infatti, il rischio che fallisca l’operazione di Ppp è legata al gap informativo». Detto in altri termini: l’amministrazione non sa leggere quello che presenta il privato perché non si è ancora sviluppata un’adeguata formazione di project management.

Non solo: occorrono competenze di varia natura che un Comune non può avere, per quanto possa contare su un supporto tecnico interno competente. «L’analisi economico finanziaria comporta la capacità di un analista di saper leggere il piano specifico», evidenzia l’esperta. «E d’altra parte si accompagna sempre la competenza di un avvocato che sa leggere la convenzione legata alla matrice dei rischi».

In pratica, ci si può affidare a società in grado di integrare competenze trasversali. L’investimento, però, può essere rimborsato e assorbito una volta conseguiti i fondi previsti dai bandi. Possibili da cogliere solo affidandosi a esperti.